De lange procedure van het tot stand brengen van de tabaksreclamerichtlijn begint met een op 7 april 1989 ingediend voorstel van de Commissie. Het voorstel beoogt een richtlijn die de reclame voor tabaksproducten in de pers en op posters harmoniseert en reguleert. Zo stelt het de lidstaten voor de reclame voor tabak van dezelfde waarschuwingen te voorzien als deze die al eerder op een pakje sigaretten verschenen. Ook mag de reclame tabak niet associëren met frisse lucht, open ruimtes of een succesvol leven. Reclame gericht op personen onder de achttien jaar wordt verboden. De lidstaten mogen strengere maatregelen nemen, zolang dit de inhoud van de richtlijn niet doorkruist.

Het Europees Parlement stemt op 14 maart 1990 in eerste lezing voor een aantal amendementen in het voorstel die een compleet verbod op tabaksreclame beogen. Het Parlement wil het voor lidstaten makkelijker maken om, nog steeds onder bepaalde voorwaarden, strengere maatregelen te kunnen nemen. Ook moeten er regels komen voor het recht van een bedrijf om andere producten dan tabak onder dezelfde merknaam te verkopen. Verder wil het Parlement dat consumenten-organisaties en anti-rook organisaties worden erkend als organisaties met een wezenlijk belang bij het nemen van maatregelen tegen tabaksproducten.

Op 19 april 1990 komt de Commissie tegemoet aan de wensen van het Parlement door het voorstel te wijzigen. De Commissie vindt het echter te vroeg voor een compleet verbod op tabaksreclame. Wel wordt het voorstel aangepast in die zin dat het alleen betrekking heeft op harmonisatie van regels in landen die reclame toestaan en dat speciale aandacht wordt geschonken aan de bescherming van jongeren.

Het voorstel wordt vervolgens besproken in een werkgroep van de Raad. Maar noch in deze werkgroep, noch in COREPER wordt consensus over het voorstel bereikt. De Raad krijgt daardoor in december 1990 geen gekwalificeerde meerderheid voor het Commissievoorstel. Verscheidene lidstaten zien immers niet hoe deze richtlijn de obstakels voor een interne markt zou kunnen wegnemen. Daarom wordt de Commissie uitgenodigd een nieuw voorstel te maken.

Op 17 mei 1991 wordt dit nieuwe voorstel van de Commissie aan de Raad gezonden. Aangezien het een geheel nieuw voorstel betreft, begint de gehele procedure van besluitvorming van voor af aan.

Het nieuwe voorstel van de Commissie verbiedt tabaksreclame buiten verkooppunten. Ook wordt het voeren van andere producten dan tabak onder een tabaksmerk verboden, net als het gebruik van een ander bekend merk voor tabaksproducten. Jassen verkopen onder het merk Marlboro mag volgens dit voorstel dus niet, net zomin als het aanprijzen van sigaretten onder de naam Pepsi.

Het is dus alleen toegestaan reclame te maken voor tabaksproducten in de winkel, en bovendien mag deze niet zichtbaar zijn van buitenaf. Ook worden instanties ingesteld die naleving van de richtlijn gaan controleren.

De nieuwe richtlijn zou op 1 januari 1993 in werking moeten treden.

Het Parlement stemt op 11 februari 1992 in eerste lezing met dit nieuwe voorstel in. Het maakt er wel enkele amendementen op. Zo amendeert het onder andere de definitie van ´verkooppunt´ en ´reclame´. Verder wil het Parlement dat elke twee jaar de gevolgen van de tabaksreclamerichtlijn worden geëvalueerd. In haar gewijzigd voorstel van 30 april 1992 neemt de Commissie alleen het amendement over om onder bepaalde voorwaarden toe te staan dat bedrijven andere producten onder een tabaksmerk verkopen.

Het Economisch en Sociaal Comité geeft op 23 september 1992 een advies dat strekt tot het uitstellen van de richtlijn tot 1 januari 1994. Tot die tijd moet de tabaksindustrie de mogelijkheid tot zelfregulering worden geboden. Dit houdt onder meer in dat tabaksreclame zich niet mag richten op jongeren en niet verbonden mag worden met sportieve activiteiten of mag appelleren aan volwassen zijn. Nadat wordt geëvalueerd hoe de situatie zich ontwikkelt, mag de Commissie eventuele verdergaande maatregelen nemen.

De Raad komt niet tot een gekwalificeerde meerderheid om het Commissievoorstel te kunnen aannemen. Daarom doet de voorzitter van de Raad (Ierland) op 30 november 1995 een voorstel waarover binnen de Raad verder kan worden onderhandeld, zodat onder het volgende voorzitterschap tot een akkoord kan worden gekomen. Het voorstel houdt onder andere in dat artikel 95 EG de rechtsbasis blijft voor het besluit, aangevuld met de artikelen 47 en 55 EG. Ook grensoverschrijdende radioreclame voor tabak zal worden verboden, evenals reclame in de schrijvende pers en andere media die in meerdere lidstaten worden verspreid.

Verder wil het voorstel dat wordt onderzocht hoe de doelstellingen kunnen worden nagestreefd door vrijwillige overeenkomsten. Ook moeten de lidstaten de mogelijkheid krijgen om strengere maatregelen dan de richtlijn toe te staan en kan indirecte reclame door de lidstaten ook geleidelijk worden afgeschaft, zolang ze uiteindelijk maar komen tot een totaal verbod.

De Raad onderhandelt nog vrij lang op basis van het door Ierland opgestelde voorstel en komt op 12 februari 1998 tot een gemeenschappelijk standpunt. Dit gemeenschappelijk standpunt is gebaseerd op het door de Commissie op 11 december 1997 aangepaste voorstel. In het gemeenschappelijk standpunt gaat de Raad akkoord met de invoering van een totaal verbod op tabaksreclame en sponsoring. Het standpunt van de Raad laat onder voorwaarden wel ruimte voor het gebruik van tabaksmerken voor andere producten en diensten mits deze merken al voor publicatie van de richtlijn voor andere doeleinden werden gebruikt. Ditzelfde geldt voor het gebruik van andere gevestigde merken voor tabaksproducten. Verder treft het gemeenschappelijk standpunt voorzieningen voor reclame tussen de fabrikant en de verkoper en reclame voor tabaksproducten uit derde landen.

De richtlijn moet binnen drie jaar na publicatie geïmplementeerd zijn in de lidstaten. Daarna mogen de lidstaten de inwerkingtreding nog twee jaar uitstellen voor sponsoring en nog een jaar voor reclame in de geschreven pers. In buitengewone gevallen kan er nog verder worden uitgesteld. Dit geldt voor bestaande sponsoring van bepaalde evenementen op wereldniveau. Deze sponsoring mag nog eens drie jaar extra worden toegestaan.

Op uiterlijk 1 oktober 2006 moeten alle bepalingen van de richtlijn in werking zijn getreden, waarna elke twee jaar de gevolgen van de implementatie door de Commissie moeten worden geëvalueerd.

De verantwoordelijke commissie van het Parlement vergadert op 22 april 1998 over de nieuwe richtlijn. Speciale aandacht gaat uit naar de rechtsbasis van het besluit. De Juridische commissie van het Parlement gaf een week eerder namelijk al aan dat art. 95 EG geen goede rechtsbasis voor een dergelijke richtlijn zou zijn, aangezien dit artikel een basis vormt voor wetgeving die de werking van de interne markt betreft en de nieuwe richtlijn met name beoogt de volksgezondheid te beschermen. De basis voor de tabaksreclamerichtlijn zou daarom niet art. 95 EG, maar art. 152 EG (volksgezondheid) moeten zijn.

Maar aangezien de commissie van Milieu, Volksgezondheid en Consumentenbescherming van mening is dat de tabaksreclamerichtlijn met name de werking van de interne markt betreft en lid 3 van art. 95 EG ook de mogelijkheid geeft voor een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid, blijft deze commissie bij art. 95 EG als rechtsbasis.

Op 13 mei 1998 gaat het Parlement in tweede lezing zonder amendementen akkoord met het gemeenschappelijk standpunt van de Raad. De voorgestelde amendementen tot wijziging van de rechtsbasis werden niet aangenomen, net zomin als een voorstel tot verwerping van het gemeenschappelijk standpunt.

De formele aanneming van het besluit gebeurt op 22 juni 1998 door de Raad. Bepaald wordt dat de richtlijn op 30 juli 1998 in werking treedt en drie jaar later in de lidstaten moet zijn geïmplementeerd.

Op 6 juli 1998 vindt de ondertekening plaats door de voorzitters van de Raad en van het Parlement. Het besluit wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (Pb 1998, L 213/9)

Duitsland vecht de geldigheid van de richtlijn aan bij het Hof van Justitie (zaak C-376/98, Duitsland tegen Europees Parlement en Raad) met als voornaamste argument dat de richtlijn een verkeerde rechtsbasis heeft, aangezien het verbod op tabaksreclame met name betrekking heeft op de volksgezondheid. Als bewijs voor dit standpunt voert het land aan dat bij de voorbereiding van de richtlijn de volksgezondheid regelmatig als belangrijk argument is aangevoerd voor de totstandkoming van het besluit. Ook in de overwegingen die voorafgaan aan de uiteindelijke richtlijn wordt gewezen op het belang van de volksgezondheid en meer in het bijzonder op de bescherming van de gezondheid van de jongeren, voor wie reclame een belangrijke rol heeft in de tabakspromoting. Bovendien zijn de diverse personen die zich bij de instellingen bezig hebben gehouden met de totstandkoming van de richtlijn allen ook verantwoordelijk voor volksgezondheid.

Duitsland voert aan dat art. 95 EG daarom niet de rechtsbasis kan zijn voor het besluit. De rechtsbasis zou art. 152 EG moeten zijn. Daar het EG-verdrag de mogelijkheid van harmonisatiewetgeving ter bescherming van de volksgezondheid expliciet uitsluit (art. 152 lid 4 sub c), was de Gemeenschap volgens Duitsland niet bevoegd tot het maken van een dergelijke richtlijn.

De Advocaat Generaal gaat in zijn conclusie van 15 juni 2000 niet mee met de redenering dat eigenlijk art.152 EG had moeten worden gebruikt als rechtsbasis voor de richtlijn, aangezien art. 152 door de uitzondering in lid 4 niet voor dit doeleinde kan worden gebruikt.

Hij onderzoekt daarom of art. 95 voldoende rechtbasis biedt voor de tabaksreclamerichtlijn. De rechtsbasis is onvoldoende als de maatregel slechts zijdelings effect heeft op de interne markt. Hiervoor moet eerst worden bekeken of er door de verschillen in wetgeving tussen de lidstaten een belemmering bestaat voor de uitoefening van de vier vrijheden en vervolgens of het optreden van de Gemeenschap gericht is op het wegnemen van die belemmeringen.

De Advocaat Generaal constateert dat er inderdaad sprake is van een belemmering. Vervolgens onderzoekt hij het optreden van de Gemeenschap. De richtlijn is volgens hem niet gericht op het wegnemen van belemmeringen voor bedrijven die zich voornamelijk richten op het maken van tabaksreclame of sponsoring, aangezien het enige effect van de richtlijn is dat zij zich daarmee juist niet meer mogen bezighouden. Het verbod heeft geen enkel voordeel voor deze dienstverleners. Een maatregel die alleen beoogt, of in ieder geval het effect heeft, dat handel in een complete dienstensector vrijwel onmogelijk wordt gemaakt, kan niet worden gezien als een maatregel die de werking van de interne markt bevordert. De gemeenschapswetgever heeft daardoor een overduidelijke fout gemaakt, of in ieder geval zijn bevoegdheden duidelijk overschreden, aldus de Advocaat Generaal. Hij acht de richtlijn daarom ongeldig en pleit voor vernietiging.

Het Europese Hof van Justitie bepaalt in haar arrest van 5 oktober 2000 dat de Europese wetgeving om tabaksreclame te verbieden tot stand is gekomen op verkeerde gronden. De EU gebruikte het argument dat het gaat om een maatregel om de Europese bevolking te beschermen. Het Hof verklaart de richtlijn nietig. In 2001 dient de Commissie een nieuw voorstel voor een tabaksreclamerichtlijn die in 2003 wordt aangenomen.

Documentatie

Een overzicht van de ontstaansgeschiedenis van deze richtlijn, inclusief verwijzingen naar de bijbehorende documenten is te vinden in de databanken PRELEX en/of Legislative Observatory. Het resultaat van een zoekactie naar de eerste tabaksreclamerichtlijn in The Legislative Observatory ziet er zo uit.